Gdy urzędnik wyda wadliwą decyzję

Decyzje administracyjne często rozstrzygają o ważnych życiowych sprawach. Nie zawsze są zgodne z prawem, a czasem wręcz krzywdzą. W takich sytuacjach można dochodzić odszkodowania.

Prawo administracyjne rządzi się specyficznymi regułami. Nie obowiązują tu zasady równości stron, gdyż organ administracyjny ma zawsze pozycję uprzywilejowaną. To on decyduje o naszych prawach i obowiązkach: zezwala na budowę, na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, zatwierdza podział działki, ustala wysokość danin o charakterze publicznym – opłat adiacenckich i podatków – a nawet może nas pozbawić własności w drodze wywłaszczenia. Decyzje te nie mogą być jednak dowolne. Organy władzy publicznej każdego szczebla (od ministra do wójta) muszą działać na podstawie i w granicach prawa. Petent nie jest więc bezbronny wobec wadliwych decyzji administracyjnych. Po pierwsze, może je skarżyć – bądź w zwykłym postępowaniu odwoławczym, bądź w postępowaniach szczególnych o stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania. Po drugie, może dochodzić odszkodowania wówczas, gdy poniósł szkodę w wyniku wydania lub uchylenia wadliwej decyzji administracyjnej.

Winny czy nie, odpowiada

Przepisy kodeksu cywilnego konkretyzują konstytucyjną zasadę odpowiedzialności organów władzy za wyrządzone szkody. Przepisy te określają, kiedy i po spełnieniu jakich warunków władza publiczna – przede wszystkim skarb państwa i jednostki samorządu terytorialnego – odpowiadają za szkody wyrządzone przez swych funkcjonariuszy, w tym z tytułu wydanych wadliwych decyzji administracyjnych.
Jeszcze kilka lat temu odpowiedzialność urzędników za wyrządzenie szkody zależała od tego, czy można im było przypisać winę. Oznaczało to, że aby uzyskać odszkodowanie, trzeba było udowodnić, że urzędnik zamierzał celowo wyrządzić szkodę lub dopuszczał taką możliwość. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 grudnia 2001 r. uznał jednak, że w świetle przepisów konstytucji wina funkcjonariusza nie mieści się w kręgu koniecznych przesłanek odpowiedzialności organów władzy publicznej, i za wystarczającą podstawę odpowiedzialności wskazał niezgodność z prawem działania funkcjonariusza. Bezprawnym działaniem przy wydawaniu decyzji administracyjnej będzie więc na przykład wydanie decyzji w wyniku przestępstwa (za łapówkę), oparcie decyzji na dowodach, które okazały się fałszywe, niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu, naruszenie przepisów o właściwości, wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej lub skierowanie do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Dwie drogi do odszkodowania

Przepisy kodeksu cywilnego dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej mają ścisły związek z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, które określają, w jakich sytuacjach decyzje należy uznać za wadliwe i jakie są tego konsekwencje. W zależności od rodzaju uchybień, jakich dopuścił się urzędnik wydający decyzję, przewiduje się dwie drogi dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.
Inaczej więc będziemy dochodzić odszkodowania, gdy w postępowaniu dopuszczono się nieprawidłowości uzasadniających wznowienie postępowania, a inaczej – gdy decyzję należy unieważnić.

Pierwsza: gdy wznowiono postępowanie
Przepisy art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość wznowienia postępowania m.in., gdy:
- dowody (dokumenty), na podstawie których wydano decyzję, okazały się fałszywe (na przykład podrobiono decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę),
- decyzja została wydana w wyniku przestępstwa (na przykład za łapówkę),
- decyzję wydał pracownik, który powinien być wyłączony z rozstrzygania sprawy (na przykład sprawa dotyczyła go osobiście lub jego najbliższej rodziny),
- strona nie brała udziału w postępowaniu (na przykład organ administracji nie zapewnił udziału w postępowaniu dotyczącym umorzenia zaległości w podatku od nieruchomości wszystkim współwłaścicielom nieruchomości),
- wyszły na jaw nowe dowody lub okoliczności nieznane przy wydawaniu decyzji,
- decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (na przykład nie uzgodniono pozwolenia na budowę z konserwatorem zabytków lub sanepidem w sytuacji, gdy było to obowiązkowe),
- zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte inaczej niż w decyzji (na przykład konserwator uznał, że dopuszczalne jest wykonanie zaplanowanych przez inwestora robót, a starosta uznał, że spowoduje to zeszpecenie zabytkowej zabudowy),
- decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która następnie zostala uchylona (na przykład po wydaniu pozwolenia na budowę uchylono decyzję o warunkach zabudowy).

Odszkodowanie przysługuje, gdy po wznowieniu postępowania z wyżej wymienionych przyczyn zostanie wydana decyzja:
- uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygająca istotę sprawy,
- stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (wady określone w art. 145 § 1 kpa) bez jej uchylania.
Odszkodowania można wówczas dochodzić w postępowaniu przed sądem cywilnym. Pozwanym w sprawie jest organ, który wydał decyzję, na przykład: starosta, wójt, burmistrz, prezydent miasta, wojewoda, powiatowy lub wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.

Druga: gdy unieważniono decyzję

Zgodnie z art. 156 § 1 kpa decyzja może zostać unieważniona, gdy:
- została wydana przez niewłaściwego urzędnika (na przykład pozwolenie na budowę wydał burmistrz zamiast starosty),
- została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (na przykład pozwolono na budowę domu w obszarze, gdzie plan miejscowy nie dopuszcza zabudowy),
- dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją (wydano pozwolenie dwa razy temu samemu inwestorowi, na ten sam dom, na tej samej działce w czasie, gdy była ważna poprzednia decyzja),
- została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (wymierzono podatek niewłaściwej osobie),
- była niewykonalna, a niewykonalność ta ma charakter trwały (decyzja o pozwolenie na budowę została wydana dla nieruchomości niebędącej własnością inwestora, innej niż wskazana we wniosku),
- w razie jej wykonania doszłoby do popełnienia przestępstwa lub wykroczenia,
- zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (wydano decyzję sprzeczną z wymogami ochrony środowiska).
Osoba, która otrzymała decyzję dotkniętą jedną z tych wad, może ponieść szkodę albo na skutek samego wydania takiej decyzji, albo na skutek jej unieważnienia, czyli usunięcia jej z obrotu prawnego. Odszkodowanie uzależnione jest od organu, który wydał unieważnioną decyzję. Należy pamiętać, że roszczenie to przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wadliwej.

Uwaga! Jeśli inna strona postępowania przyczyniła się do wystąpienia szkody, to wtedy od niej, a nie od urzędu można się domagać naprawienia szkody od razu w postępowaniu sądowym.

Dla roszczeń przysługujących od organu administracji wydającego unieważnioną decyzję przewidziany jest dwuetapowy tryb postępowania:
- pierwszy etap – administracyjny,
- drugi etap – sądowy.
W urzędzie. W pierwszym etapie trzeba się zwrócić do organu administracji, który stwierdził nieważność decyzji lub ustalił, że została wydana z naruszeniem prawa. Na przykład w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy organem tym będzie samorządowe kolegium odwoławcze, przy pozwoleniu na budowę – wojewoda.
Organ na wniosek osoby zainteresowanej ustala wysokość odszkodowania równego rzeczywistej szkodzie oraz utraconym korzyściom, uwzględniając przewidziane w kodeksie cywilnym okoliczności, na przykład przyczynienie się poszkodowanego do powstania szkody. Jeśli wina leży po stronie poszkodowanego (na przykład dostarczył urzędowi nierzetelną dokumentację, na podstawie której wydano decyzję), to nie otrzyma on odszkodowania albo wysokość odszkodowania będzie zmniejszona odpowiednio do przyczynienia się do powstania szkody.
W sądzie. Jeżeli poszkodowany otrzymał decyzję odmawiającą przyznania odszkodowania albo jest niezadowolony z jego wysokości, może w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji w sprawie wnieść powództwo do sądu powszechnego. Wytoczenie powództwa sądowego nie stanowi wszczęcia postępowania odwoławczego przed sądem, ponieważ sąd powszechny nie sprawuje kontroli nad decyzjami administracyjnymi. Należy więc przyjąć, że w wyniku wytoczenia powództwa w terminie 30 dni decyzja administracyjna traci moc. W tym drugim etapie sąd rozpatruje sprawę i rozstrzyga w trybie kodeksu postępowania cywilnego spór między dwiema równorzędnymi stronami: powodem, którym jest poszkodowany, i pozwanym – organem, który wydał decyzję określającą wysokość odszkodowania.
Gdyby natomiast powództwo zostało wytoczone po upływie 30-dniowego terminu, wówczas sąd orzekłby o niedopuszczalności drogi sądowej, a decyzja administracyjna miałaby moc sądowego tytułu wykonawczego umożliwiającego dochodzenie przyznanej kwoty odszkodowania w postępowaniu egzekucyjnym.

Podstawa prawna:
- konstytucja
- kodeks cywilny
- kodeks postępowania administracyjnego

Gwarantuje to konstytucja

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 77 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Szkodą jest każdy uszczerbek w prawnie chronionych dobrach danego podmiotu, zarówno o charakterze majątkowym (na przykład bezprawne wywłaszczenie nieruchomości na cele publiczne), jak i niemajątkowym (na przykład ujawnienie danych strony postępowania administracyjnego osobom i podmiotom nieuprawnionym). Niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej to każde działanie podjęte z naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, a także zaniechanie, jeśli prawo nakłada na władzę publiczną obowiązek działania. Przez działanie organów władzy publicznej należy rozumieć zachowanie się osób występujących w imieniu lub na rzecz tych organów, a więc wszystkich urzędników, którzy wydają decyzje administracyjne.

Za co odszkodowanie

Odszkodowanie należy się temu, kto doznał szkody, czyli uszczerbku w swoich dobrach. Szkoda może mieć postać:
- straty, którą poszkodowany poniósł w wyniku wydania decyzji (damnum emergens) oraz
- nieuzyskanych korzyści, które poszkodowany by osiągnął, gdyby nie wadliwa decyzja administracyjna (lucrum cessans).
Strata. Oznacza rzeczywistą zmianę stanu majątkowego poszkodowanego i polega albo na zmniejszeniu się jego aktywów (na przykład zniszczenie materiałów zgromadzonych na potrzeby budowy) albo na zwiększeniu się pasywów (na przykład zadłużenie w banku związane z przedłużającą się budową).
Utrata korzyści. Następuje wówczas, gdy w skład majątku poszkodowanego nie wchodzą te składniki, które by się pojawiły, gdyby nie zdarzenie wyrządzające szkodę (skutki wadliwej decyzji).
Można to zilustrować następującym przykładem. Przedsiębiorca występuje o wydanie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego przeznaczonego na wynajem. Organ administracji wydaje decyzję odmowną. Po wznowieniu postępowania okazuje się, że konkurencja działająca w tej samej branży przekupiła urzędnika, aby zablokować realizację inwestycji. Decyzja jest więc wydana w wyniku przestępstwa. Jeśli po wznowieniu postępowania zostanie uchylona poprzednia decyzja i wydana nowa – udzielająca pozwolenia na budowę albo przynajmniej stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, inwestorowi będzie służyć roszczenie o odszkodowanie. Będzie ono obejmowało rzeczywistą szkodę, a więc koszty wstrzymania procesu inwestycyjnego, w tym na przykład koszty obsługi zaciągniętego kredytu bankowego, jak również utracone korzyści, czyli przede wszystkim utracony zysk z wynajmu powierzchni handlowych.
Do niedawna inaczej przedstawiała się sprawa odszkodowania, gdy doszło do unieważnienia decyzji, na przykład jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Poszkodowanemu należało się jedynie odszkodowanie za rzeczywistą stratę i nie mógł on domagać się zapłaty za utracone zyski, jakich się spodziewał. Przykładowo, jeśli wojewoda stwierdził nieważność pozwolenia na budowę z powodu niezgodności z ustaleniami planu miejscowego, to inwestor mógł dochodzić jedynie naprawienia poniesionych strat.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 września 2003 r. uznał jednak, że ograniczanie roszczenia o odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody jest niezgodne z art. 77 ust. 1 konstytucji obowiązującej od 17 października 1997 r. Jeśli zatem szkoda powstała po 16 października 1997 r., poszkodowany może dochodzić jej naprawienia w pełnej wysokości, a więc także żądać zwrotu utraconych korzyści. Nie ma przy tym znaczenia, czy urzędnik dopuścił się uchybień uzasadniających wznowienie postępowania, czy stwierdzenia nieważności decyzji.

Do którego sądu

Powództwo przeciwko skarbowi państwa czy jednostce samorządu terytorialnego wytacza się w sądzie właściwym dla siedziby państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie:
- rejonowym – gdy żądamy nie więcej niż 30 tys. zł,
- okręgowym – gdy dochodzimy wyższej kwoty.
Od wartości przedmiotu sporu, a więc kwoty żądanego odszkodowania, zależy również wysokość wpisu sądowego, który wynosi do 8%.