Problem z przedsiębiorczym sąsiadem. Zmiana sposobu użytkowania obiektu

Co możemy zrobić, jeśli wśród zabudowy jednorodzinnej jeden z naszych sąsiadów zaczyna prowadzić uciążliwą działalność gospodarczą, na przykład naprawę, mycie i wreszcie sprzedaż samochodów?

Nie każdy rodzaj działalności gospodarczej jest uciążliwy dla sąsiadów. Są jednak takie, które powodują hałas nie do zniesienia, wydzielanie nieprzyjemnych zapachów czy znacznie zwiększone natężenie ruchu ulicznego. W takich sytuacjach udręczeni sąsiedzi powinni sprawdzić:
- czy działalność usługowa lub produkcyjna jest w ogóle dopuszczalna w tym miejscu, czyli czy zezwalają na to ustalenia planu miejscowego;
- czy działalność gospodarcza prowadzona jest legalnie, czyli po załatwieniu formalności związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego;
- czy urząd, zezwalając na zmianę sposobu użytkowania, wziął pod uwagę prawa sąsiadów;
- czy prowadzący działalność nie zakłóca korzystania z ich nieruchomości ponad przeciętną miarę, czyli na przykład nie przekracza dopuszczalnych norm hałasu.

Po pierwsze – co zapisano w planie
Każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części musi być zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na danym terenie lub decyzją o warunkach zabudowy (wydawaną, jeśli dla danego terenu nie ma planu miejscowego).
Jeżeli zapis planu określa teren jako przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną, uzyskanie zgody na prowadzenie tam uciążliwej dla mieszkańców działalności gospodarczej nie powinno mieć miejsca. Jeśli jednak tak się zdarzy, można się zwrócić do nadzoru budowlanego o skontrolowanie, w jaki sposób doszło do zmiany sposobu użytkowania. Można też poprosić wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego o kontrolę działalności starosty w tym zakresie.

Po drugie – czy zmiana użytkowania jest legalna

Zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:
- przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne;
- podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
W wyroku z 7 stycznia 2003 r. (II SA/Wr 960/2000) NSA stwierdził, że: „Użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem jest traktowane przez prawo budowlane jako obowiązek właściciela lub zarządcy, a naruszenie tego obowiązku jest naruszeniem porządku prawnego w budownictwie wymagającym obligatoryjnie zastosowania przez odpowiednie organy środków mających na celu likwidację tego naruszenia. (...) Ponadto przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagającą zgody właściwego organu administracji państwowej należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania garażu”.
Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (staroście powiatowemu). W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Do zgłoszenia należy dołączyć:
- opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów z oznaczeniem części, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;
- zwięzły opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi;
- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
- zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – w przypadku braku planu – ostateczną decyzję o warunkach zabudowy;
- w przypadku zmiany sposobu użytkowania zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego itp. – ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę mającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;
- w zależności od potrzeb – pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami (na przykład opinie sanepidu, inspekcji ochrony środowiska, Państwowej Inspekcji Pracy czy Państwowej Straży Pożarnej).
Zgłoszenia należy dokonać przed zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zmienić sposób użytkowania można nie wcześniej niż po 30 dniach od doręczenia zgłoszenia, jeżeli w tym czasie właściwy organ nie wniesie sprzeciwu, ale nie później niż po upływie dwóch lat od doręczenia zgłoszenia.

Uwaga! Do 31 maja 2004 r., aby zmienić sposób użytkowania obiektu lub jego części, trzeba było uzyskać w starostwie powiatowym decyzję o pozwoleniu na taką zmianę. Obecnie wystarczy zgłoszenie takiego zamiaru, ale jeśli zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to konieczne będzie jego uzyskanie. W pozwoleniu na budowę jednocześnie zostanie zawarte rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania.

Po trzecie – czy uwzględniono prawa sąsiadów

Organ przyjmujący zgłoszenie o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinien wnieść sprzeciw między innymi wówczas, gdy zaplanowana zmiana może spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości na terenach sąsiednich.
Wnoszenie sprzeciwu przez organ administracyjny jest nową procedurą. Dotychczas przy zmianie sposobu użytkowania stosowano odpowiednio przepisy o wydawaniu pozwoleń na budowę, co oznaczało, że każda taka decyzja musiała uwzględniać słuszny interes osób trzecich. To zaś pociągało za sobą prawo wnoszenia przez sąsiadów uwag i zastrzeżeń do planowanych inwestycji, na przykład z powodu przewidywanych hałasów dochodzących z warsztatu produkcyjnego albo wzmożonego ruchu pojazdów.
Teraz sprzeciw może zgłosić tylko starosta. Jeśli tego nie zrobi, inwestor ma prawo wprowadzić zmianę i w zasadzie nie można jej uznać za nielegalną, nawet gdyby była uciążliwa.
Zmiana Prawa budowlanego spowodowała praktycznie ograniczenie praw właścicieli działek sąsiednich co do możliwości protestu dotyczącego zmiany sposobu użytkowania. Teraz „cenzorem” działań inwestora jest starosta (a gdy zmiany dokonano samowolnie – powiatowy inspektor nadzoru budowlanego). Jednak sąsiedzi nadal mają prawo zgłaszania do nadzoru budowlanego wszelkich zmian na sąsiednich działkach i żądania sprawdzenia, czy są one prowadzone zgodnie z prawem.

Po czwarte – sąd może zakazać immisji
Zgodnie z generalną zasadą prawa cywilnego (wyrażoną w art. 140 kodeksu cywilnego) właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Uzupełnieniem tego uprawnienia jest art. 144 kodeksu cywilnego, według którego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Te dwa przepisy wyznaczają ramy prawne korzystania przez właścicieli z nieruchomości.
Działania podejmowane przez właściciela na jego działce, ale oddziaływujące na nieruchomości sąsiednie, nie tylko graniczące z nią bezpośrednio, nazywane są immisjami.
Szkodliwe immisje przekraczające przeciętną miarę, czyli na przykład wytwarzanie nadmiernego hałasu czy spalin albo utrudnianie korzystania z drogi dojazdowej do posesji, są zakazane przez prawo. Przekroczenie przeciętnej miary zakłóceń ma miejsce wtedy, gdy immisja jest w miejscowych stosunkach nie do pogodzenia ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości wyznaczonym przez charakter zabudowy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzje o warunkach zabudowy i pozwalające na budowę.
Jak zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z 28 grudnia 1979 r. (III CRN 249/79), immisja może się wyrażać zarówno w oddziaływaniu na samą substancję nieruchomości, jak i polegać na tym, że następuje zakłócenie korzystania w szerokim sensie tego słowa z nieruchomości sąsiednich. W tym ostatnim wypadku wchodzi w grę w szczególności także problem możliwości przebywania na swojej nieruchomości bez znoszenia niewygód przy korzystaniu z niej.
Właściciele sąsiednich działek mogą, jeśli zaistnieją odpowiednie przesłanki, wystąpić do sądu cywilnego na podstawie art. 222 § 2 kodeksu cywilnego z roszczeniem negatoryjnym o zaniechanie zakłóceń i przywrócenie stanu poprzedniego (na przykład o zakaz prowadzenia działalności gospodarczej uciążliwej dla właścicieli sąsiednich nieruchomości), a dodatkowo – w razie powstania szkody – z roszczeniem odszkodowawczym z czynu niedozwolonego.

Podstawa prawna: ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.)

Nie wystarczy, że sąsiad zarejestrował działalność
Samo zarejestrowanie działalności gospodarczej nie legalizuje zmiany sposobu użytkowania obiektu, którego adres wpisano w rejestrze jako miejsce prowadzenia działalności.
W sprawie o rozpoczęcie w lokalu działalności gospodarczej bez uzyskania pozwolenia na zmianę użytkowania wielokrotnie wyrokował Naczelny Sąd Administracyjny. Przykładowo w wyroku z 5 lipca 2002 r. (IV S. A. 2036/00) stwierdza się, że: „decyzja o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nie stanowi podstawy do zmiany sposobu użytkowania obiektu, którego adres wpisano w decyzji o wpisie jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej. Organ administracji państwowej wydający decyzję o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nie jest upoważniony do narzucania zgłaszającym się podmiotom rodzaju działalności, nie może też legalizować sposobu użytkowania obiektów wskazywanych jako miejsce wykonywania zgłoszonej działalności gospodarczej. Nie jest też sprawą tegoż organu pouczanie podmiotów gospodarczych o konieczności prowadzenia zgłoszonej działalności zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dla przyjęcia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania określonego obiektu, nie jest koniecznym dokonanie zmian konstrukcyjnych w tymże obiekcie, wystarczającym jest przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne”.

Czy samowolę można zalegalizować?
W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w drodze postanowienia:
- wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części,
- nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, które należałoby dołączyć do legalnego zgłoszenia.
Po upływie terminu sprawdza, czy dokumenty zostały złożone. Jeśli tak, w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.
Opłata jest równa iloczynowi 10 x 500 zł x współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) x współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w). Kategorie obiektów oraz współczynniki określa załącznik do ustawy Prawo budowlane. Przykładowo opłata za legalizację urządzenia warsztatu naprawy samochodów w garażu należącym do domu mieszkalnego jednorodzinnego wyniosłaby 5000 zł x 2,0 x 1,0 = 10 000 zł, a w przypadku garażu wolno stojącego – 5000 zł.
Jeśli dokumenty nie zostaną złożone w wyznaczonym terminie, organ w drodze decyzji nakaże przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

Gdzie jeszcze po pomoc

Jeśli prowadzona przez sąsiada działalność wiąże się z emisją hałasów lub zanieczyszczeń, można się zwrócić o interwencję do inspekcji ochrony środowiska lub sanepidu. Organy te mogą zbadać poziom hałasu i zanieczyszczeń.
Rozporządzenie ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa z 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku ustala zróżnicowane poziomy hałasu dla poszczególnych rodzajów terenów, w tym m.in. dla zabudowy mieszkaniowej, a także poziomy hałasu dla pory dnia oraz pory nocy. Gdyby sąsiad je przekroczył, organy te mogą nakazać ograniczenie działalności lub wykonanie odpowiednich zabezpieczeń.
W razie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych sanepid nakazuje usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Gdyby natomiast istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, może nakazać zamknięcie obiektu, w którym prowadzona jest działalność. Sanepid może też sprzeciwić się uruchomieniu wybudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, wprowadzeniu nowych technologii lub zmian w technologii, jeżeli stwierdzi, że z powodu nieuwzględnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych określonych w przepisach sanitarnych mogłoby nastąpić zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.